Ísland - land tækifæranna? - Ólafur Arnarson

Höfundur er Ólafur Arnarson

Stefna ríkisstjórnarinnar í sjávarútvegsmálum finnst ekki. Raunar er ekki lengur starfandi sjávarútvegsráðherra í landinu. Jón Bjarnason fær enn um sinn að skreyta sig með titlinum en í raun og veru er búið að svipta hann embættinu og setja sjávarútvegsmálin í hendur tveggja manna ráðherranefndar, sem í sitja Guðbjartur Hannesson og Katrín Jakobsdóttir. Vart munu finnast fordæmi fyrir því að fagráðherrar uni því að vera sviptir forræði á meginverkefnum ráðuneytis síns. Sjávarútvegsmálin hafa verið í molum í höndum núverandi ríkisstjórnar. Greinin er í uppnámi vegna þess að fullkomin óvissa ríkir um framtíðarfyrirkomulag fiskveiðistjórnunar á Íslandsmiðum. Margir sjá ofsjónum yfir því hvernig kvótakerfinu var komið á á sínum tíma, þegar miðað var við veiðireynslu einhver tvö ár aftur í tímann við úthlutun aflaheimilda. Þessi úthlutun varð að varanlegri úthlutun gæða án endurgjalds. Það má færa góð rök fyrir því að þessi „gjafagjörningur“ hafi verið gríðarlega ósanngjarn.

Aðrir horfa til okkar

Þegar frjálsu framsali veiðiheimilda var komið á fyrir rúmum tuttugu árum má segja að „gjafagjörningurinn“ hafi verið festur í sessi og handhöfum aflaheimilda gefinn kostur á að selja sig út úr greininni með gríðarlegum hagnaði. Það hafa margir gert og víst er að frjálsa framsalið opnaði fyrir hagræðingu í íslenskum sjávarútvegi og lagði þannig grunn að því að einir þjóða búum við Íslendingar að því að eiga útgerð og sjávarútveg sem arðbæra atvinnugrein. Í öðrum löndum er sjávarútvegur einatt flokkaður með landbúnaði, hrjáður mörgum þeim sömu kvillum og landbúnaðurinn, þiggjandi styrkja og niðurgreiðslna.

Erlendis horfa menn með aðdáunaraugum til íslensku lausnarinnar við stjórn fiskveiða. Evrópusambandið undirbýr breytingar á sínu fiskveiðistjórnunarkerfi með íslenska kerfið sem fyrirmynd. Í raun má segja að flestir séu hrifnir af íslenska fiskveiðstjórnunarkerfinu aðrir en íslenska ríkisstjórnin. Á þessu kjörtímabili hefur íslenskur sjávarútvegur verið í óvissu vegna þess að stjórnvöld ætla að breyta kerfinu einhvern veginn. Ekki verður betur séð en að markmiðið með því að ráðast gegn kvótakerfinu sé að vinda ofan af óréttlætinu, sem varð við upphaflega úthlutun kvótans. Flestar miða breytingarhugmyndir stjórnvalda að því að gera kerfið miðstýrðara og síður markaðsmiðað en nú er.

Þjóðin fær ekki arðinn af auðlindinni

Við blasir að útgerðin greiðir engan veginn eðlilegt endurgjald til þjóðarinnar fyrir einkarétt á nýtingu þjóðarauðlindarinnar. Því þarf að breyta. Það er sjálfsagt að vel reknar útgerðir njóti eðlilegs afraksturs af rekstri sínum en fráleitt er að kvótaeign jafngildi stóra vinningnum í víkingalottóinu á hverju ári. Tryggja þarf að útgerðin greiði eðlilegt endurgjald fyrir aðgang að auðlindinni án þess að kollvarpað sé kerfi, sem er að mörgu leyti hið besta sem þekkt er í heiminum.

Nú fer því fjarri að íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið sé fullkomið. Eins og önnur mannanna verk er það ófullkomið og að sjálfsögðu er rétt að vinna stöðugt að því að sníða af því vankanta. Í grunninn er kvótakerfið hins vegar gott. Það er markaðsmiðað og hefur skilað góðum árangri í því að flytja aflaheimildir til þeirra sem nýta þær á hagstæðastan hátt. Markaðurinn hefur séð um það. Þetta er hins vegar lokað kerfi og stór hluti þjóðarinnar á enga möguleika á beinni þátttöku í útgerð.

Væri ekki rétt að setja fyrirtækjum, sem eru handhafar aflaheimilda, skilyrði sem tryggja möguleika á beinni þátttöku almennings í rekstri þeirra og afkomu? Við Íslendingar þurfum að endurvekja hlutabréfamarkað hér á landi. Er ekki rétt að skoða hvort rétt sé að krefjast þess að fyrirtæki með aflaheimildir séu skráð fyrirtæki í kauphöllinni? Þannig gefst almenningi kostur á hlutdeild í nýtingu auðlindarinnar.

Allt fram á síðustu ár hefur sjávarútvegur verið atvinnugrein tækifæranna á Íslandi. Ungt og kraftmikið fólk hefur getað haslað sér völl í greininni og byggt upp öflug fyrirtæki. Eftir að kvótakerfinu var komið á hefur nýliðun í útgerð nánast horfið. Þannig er Ísland ekki lengur land tækifæranna eins og fyrr. Þróttmiklir athafnamenn verða að finna sér vettvang annars staðar en í höfuðatvinnuvegi þjóðarinnar.

Forréttindi útgerðarinnar hindra aðgang

Nú er það svo að sjávarútvegur er meira en bara útgerð. Það er ekki nóg að veiða fiskinn heldur þarf að vinna hann og selja. Víðs vegar um landið starfa öflug fyrirtæki á sviði fiskvinnslu, sem ekki er síður mikilvæg atvinnugrein en útgerðin. Svo háttar hins vegar til að mikil mismunun er milli aðila í greininni. Eitt er að lög um fiskveiðistjórnun veita þeim aðilum, sem bæði reka útgerð og fiskvinnslu, forgang að hráefni til vinnslu í eigin fiskverkunum. Annað og alvarlegra er að lög um verðlagsstofu skiptaverðs heimila aðilum sem kaupa hráefni af sjálfum sér – þ.e. þeim sem hafa með höndum bæði veiðar og vinnslu – að kaupa hráefni til fiskvinnslunnar á verði sem er langt undir markaðsverði. Í þessu felst alvarleg mismunun gegn sjálfstæðum fiskverkendum, sem kaupa allt sitt hráefni á fiskmörkuðum.

Það gefur augaleið að svona mismunun er óréttlát gagnvart sjálfstæðum framleiðendum, sem neyðast til að keppa við fiskvinnslur í eigu útgerða og þurfa að greiða miklu hærra verð fyrir hráefni sitt en útgerðarvinnslurnar. Það er óboðlegt að löggjafinn mismuni fyrirtækjum með þessum hætti. Verðlagsstofu skiptaverðið er er allt að 30-40 prósentum lægra en fiskmarkaðsverðið, sem þýðir að sjálfstæðir fiskverkendur þurfa að nýta hráefni sitt betur og selja það á hærra verði en útgerðarvinnslurnar og ná samt ekki sömu afkomu.

Þetta hróplega misrétti þýðir í raun að löggjafinn og stjórnvöld hafa reist aðgangshindranir í íslenskum sjávarútvegi. Undir eðlilegum kringumstæðum ætti íslenskt athafnafólk að geta haslað sér völl í fiskvinnslu en staðreyndin er sú að engin nýliðun hefur verið í greininni undanfarin ár og jafnvel áratugi. Engar náttúrulegar aðgangshömlur koma í veg fyrir nýliðun í greininni og verður þetta því að skrifast á kostnað stjórnvalda síðustu ára og áratuga. Án nýliðunnar deyr hver atvinnugrein.

Kemur niður á öllum - ekki bara sjálfstæðum framleiðendum

Misréttið milli fiskvinnslufyrirtækja er ekki aðeins vandamál innan greinarinnar. Þetta varðar allt samfélagið. Sjómenn bera skarðan hlut frá borði vegna þess að útgerðir selja aflann til eigin fiskvinnslu á skiptaverði verðlagsstofu í stað þess að notast við fiskmarkaðsverð. Afkoma útgerðarinnar virðist lakari en hún er í raun og veru vegna þess að í stað þess að aflinn sé seldur á markaði er hann látinn ganga til fiskvinnslu í eigu útgerðarinnar á verði, sem er allt að 40 prósent lægra en gerist á markaði. Þetta getur haft mikil áhrif á það auðlindagjald sem útgerðinni verður gert að greiða fyrir afnot sín af þjóðarauðlindinni og hefur þannig áhrif á afkomu allrar þjóðarinnar.

Þá er ónefndur vandinn, sem stafar af því að útgerðarvinnslurnar geta í krafti verðmismununar stundað yfirboð á fiskmarkaði og þannig þjarmað enn frekar að samkeppnisstöðu frjálsrar fiskvinnslu í landinu. Í krafti lægra hráefnisverðs geta útgerðarvinnslurnar svo stundað undirboð á erlendum mörkuðum.

En skiptir þetta einhverju máli fyrir þjóðarbúið í heild? Tapa skattgreiðendur eitthvað á þessu fyrirkomulagi?

Sjómenn tapa - við hin líka

Setjum upp dæmið af útgerðarfyrirtæki, sem rekur fiskvinnslu. Það selur allan afla til eigin fiskvinnslu á verðlagsstofu skiptaverði og verður þannig af tekjum, sem ættu að koma fram sem aukinn hagnaður fiskvinnsluhluta fyrirtækisins. Strax við þennan flutning tekna frá útgerð til vinnslu lækkar hlutur sjómanna og þar með tekjur ríkisins af launum þeirra. Hafnargjöld miðast við aflaverðmæti og útgerðin, sem selur eigin vinnslu á undirverði, sparar sér hafnargjöld.

En sagan er ekki öll sögð. Hvað ef útgerðarfyrirtækið kaupir nú dótturfélag erlendis, sem kaupir framleiðsluna af útgerðarvinnslunni og kemur henni á markað erlendis. Þá skapast möguleikar á því að selja enn á lægra verði – nú frá útgerðarvinnslunni til markaðsfyrirtækisins erlendis. Þannig er hægt að stilla afkomu fyrirtækisins af mikilli nákvæmni og láta hagnaðinn koma fram þar sem samsteypunni hentar. Þetta hentar fyrirtækinu vel en ekki endilega þjóðarbúinu.

Allt stafar þetta af því að útgerðir, sem eiga vinnslu, hafa heimild til að selja eigin vinnslum fisk á verði, sem er langt undir markaðsverði. Við þessar aðstæður er það vitanlega óðs manns æði að leggja í fjárfestingu í fiskvinnslu fyrir aðra en þá sem jafnframt eiga útgerð með kvóta. Enda sýnir saga síðustu tveggja áratuga okkur að nýliðun í fiskvinnslu er nánast engin.

Aðskiljum veiðar og vinnslu - gerum Ísland land tækifæranna á ný

Ísland er ekki lengur land tækifæranna fyrir áræðna unga menn, sem vilja leggja krafta sína í höfuðatvinnuveg þjóðarinnar. Verði ekki snúið af þessari braut er einsýnt að sjálfstæð fiskvinnsla deyr út með þeim sérvitringum, sem eru svo fífldjarfir að keppa við útgerðarvinnslurnar og neita að gefast upp. Það verðum við í raun komin aftur í gamla kerfið, sem fólst í því að risarnir í sjávarútvegi og sölusambönd þeirra höfðu einkarétt á að selja fisk frá Íslandi. Lausn þessa vanda er ekki flókin. Það þarf að aðskilja veiðar og vinnslu með öllu og tryggja þannig að allur fiskur, sem veiðist á Íslandsmiðum, sé seldur á markaði á markaðsverði. Þetta á að gera með lagasetningu en í raun og veru þarf ekki lagasetningu til. Samkeppnisyfirvöld hafa heimildir til að brjóta upp fyrirtæki, sem njóta verndar eða einokunar á einu sviði og nýta hana til að niðurgreiða samkeppnishluta starfsemi sinnar. Varla er til meiri vernd eða einokun en einkaaðgangur að fiskinum í sjónum. Fiskvinnsla er svo aftur mikil samkeppnisgrein með litlum aðgönguhindrunum öðrum en þeim sem felast í forréttindum útgerða, sem fá að setja fiskinn á lágu verði inn í eigin vinnslu. Í stað þess að rembast við að kollvarpa kvótakerfinu stæði það stjórnvöldum nær að aðskilja veiðar og vinnslu og tryggja þar með eðlilegt samkeppnisumhverfi í íslenskum sjávarútvegi. Þannig má tryggja hámarks afrakstur af greininni fyrir þjóðarbúið auk þess sem aðskilnaður veiða og vinnslu stuðlar að því að Ísland verði land tækifæranna fyrir unga fólkið, sem vill beina kröftum sínum í höfuðatvinnugrein þjóðarinnar.

Pistill þessi birtist á Pressunni, 6. desember 2011, og má lesa hér.